گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس: بررسی بخش آموزش و پرورش در لایحه بودجه سال 1399 کل کشور

خلاصه مديريتي

مجموع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش و سازمانهاي تابعه آن بدون اعتبارات متفرقه در لایحه بودجه سال 1399 نسبت به قانون 1398 به ميزان 23.43 درصد افزايش داشته است. اما جمع كلي اعتبارات اين دستگاه با رديف‌هاي متفرقه انتقال نايافته در قانون بودجه 1398 بيش از 54 هزار ميليارد تومان بوده كه با رشد 18.07 درصدي در لایحه 1399 به بيش از 64 هزار ميليارد تومان افزايش يافته است. در ادامه به برخي از مهم‌ترين يافته‌هاي بررسي لایحه بودجه 1399 وزارت آموزش و پرورش و سازمانهاي تابعه اشاره مي‌شود:

ـ در قانون بودجه 1398، حوزه آموزش و پرورش داراي 8 رديف مستقل بوده است كه برمبناي تقسيم‌بندي دستگاه‌ها به سياست‌گذار و مجري در لایحه 1399 ،همه رديف‌هاي مذكور حذف و در ذيل رديف وزارت آموزش و پرورش به‌عنوان دستگاه سياستگذار قرار گرفته‌اند. اين اقدام باعث افزايش تمركز در حوزه ستادي دستگاه خواهد شد، در حالي كه كاهش تمركز از حوزه‌هاي ستادي و توجه به مدارس و اقتضائات آنها و توزيع عدلانه بودجه برمبناي نيازهاي واقعي آنها از پيش‌شرط‌هاي اصلي بودجه‌ريزي مبتني‌بر عملكرد در حوزه آموزش و پرورش است. ازسوي ديگر برمبناي سياست‌هاي كلي ايجاد تحول در نظام آموزش و پرورش و سند تحول بنيادين كاهش تمركز و ارتقاي نقش و اختيارات مدرسه در تحقق اهداف و مأموريت‌ها، يكي از رويكردهاي مهم است كه در نظام بودجه‌ريزي نيز بايد مورد توجه قرار گيرد.

- از مهم‌ترين شاخص‌هاي بررسي تناسب بودجه، بررسي سهم دانش‌آموزان هريک از دوره‌هاي تحصيلي ابتدايي، متوسطه اول و متوسطه دوم نظري است. نكته قابل تأمل در اين‌باره، سهم بيش از دو برابري هر دانش‌آموز دوره متوسطه دوم نظري، نسبت به سهم هر دانش‌آموز دوره ابتدايي است كه در تضاد آشكار با اصل عدالت‌محوري و مغاير با رويكردهاي سند تحول بنيادين آموزش و پرورش است. در راهكار 2/12 سند تحول بنيادين، «فراهم آوردن تسهيالت و امتيازات مناسب براي جذب و نگهداشت نيروهاي كارآمد در دوره ابتدايي و تقويت نگاه تخصصي زيربنايي به اين دوره تحصيلي» به‌صراحت مورد تأكيد قرار گرفته است.

ـ به‌نظر مي‌رسد يكي از دلایل تفاوت ميان سرانه دانش‌آموز دوره ابتدايي و متوسطه به ساماندهي و مديريت منابع انساني در اين دوره مرتبط است. پديده همزمان «مازاد» و «كمبود» نيروي انساني در دوره متوسطه به‌دليل ضعف در مديريت منابع انساني و به‌طور خاص نقل‌و‌انتقال بي‌سامان معلمان سبب شده در برخي شهرها و مناطق برخوردار مازاد معلم و در مناطق حاشيه‌اي و كمتر برخوردار كمبود معلم به‌وجود بيايد.

ـ سهم سرانه هر دانش‌آموز مشمول طرح خريد خدمات آموزشي در هر سه دوره يكسان و برابر يک ميليون و 200 هزار تومان است. مقايسه اين ارقام با سرانه دانش‌آموزان هريک از دوره‌ها نشان‌دهنده تفاوتي از حدود سه برابر تا هفت برابر است. از طرفي تفاوت دو تا سه برابري ميان سرانه دانش‌آموزان عادي در سه دوره ابتدايي، متوسطه اول و متوسطه دوم (نظري) و اختصاص اعتبار يكسان 2/1 ميليون تومان براي دانش‌آموزان هر سه دوره براي مشمولين طرح خريد خدمات نيز نكته قابل تأمل و پُرابهامي است، با اين پرسش كه؛ با چه منطقي هزينه سرانه دانش‌آموزان خريد خدماتي به ميزان سه تا هفت برابر كمتر از ديگر دانش‌آموزان است؟

ـ درآمد اختصاصي حاصل از چهار درصد شهريه مدارس غيردولتي موضوع ماده (20) قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي مصوب 1395محل ابهام است. در قانون بودجه 1398 و لایحه بودجه 1399 رديف درآمدي با اين عنوان ديده نميشود. مبلغي كه در جدول درآمد اختصاصي سازمان مدارس غيردولتي با عنوان درآمد متفرقه ذكر شده است، 25 ميليارد تومان است. با فرض يک ميليون و 200 هزار دانشآموز براي مدارس غيردولتي و ميانگين شهريه پنج ميليون تومان، درآمد اختصاصي ناشي از اين بند قانوني، بالغ بر 240 ميليارد تومان ميشود. مقايسه اين دو عدد نشان‌دهنده آن است كه در حدود يک‌دهم درآمد اختصاصي ناشي از قانون مدارس غيردولتي در بودجه لحاظ شده است.

ـ يكي از موارد قابل توجه در بودجه وزارت آموزش و پرورش برنامه پژوهش‌هاي كاربردي است كه ذيل هشت سازمان تابعه اين وزارتخانه تقسيم شده است كه عبارتند از: وزارت آموزش و پرورش (حوزه ستادي) دبيرخانه شوراي عالي آموزش و پرورش، ادارات كل آموزش و پرورش استانها، پژوهشگاه مطالعات آموزش و پرورش سازمان پژوهش و برنامه‌ريزي آموزشي، سازمان مدارس غيردولتي و مركز توسعه مشاركت‌هاي مردمي، سازمان آموزش و پرورش استثنايي و سازمان نهضت سوادآموزي. همه اينها در حالي است كه فقط مأموريت پژوهشگاه مطالعات آموزش و پرورش و تا حدودي دانشگاه فرهنگيان پژوهش در باب مسائل آموزش و پرورش است.

ـ با وجود آنكه جمع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش و سازمانهاي تابعه آن حدود 18 درصد افزايش داشته است، اما نكته قابل توجه آنكه عموماً رديف‌ها و برنامه‌هاي مرتبط با عدالت آموزشي و  كيفيت آموزشي كاهش اعتبار داشته‌اند و يا افزايش مناسبي نداشته‌اند، براي نمونه كاهش (36/45) درصدي رديف «كيفيت‌بخشي به فعاليت‌هاي آموزشي و پرورشي و توسعه عدالت آموزشي»، كاهش (52/29) درصدي رديف «توسعه كمي‌وكيفي آموزش پيش از دبستان»، كاهش حدود 76 درصدي «برنامه پيشگيري از آسيب‌هاي اجتماعي دانش‌آموزان»، كاهش بيش از 29 درصدي برنامه آموزش پيش از دبستان، كاهش بيش از 8 درصدي برنامه توانبخشي دانش‌آموزان استثنايي.

جمع‌بندي

بودجه وزارت آموزش و پرورش اگرچه به‌طور كلي 18 درصد افزايش داشته است، اما از حيث منطق بودجه‌ريزي اولويت‌ها و انطباق با اسناد بالادستی دچار اعوجاجات شديد مي‌باشد كه مهم‌ترين آنها عبارتند از: 

ـ حدود 84 درصد از جمع اعتبارات لایحه بودجه 1399 وزارت آموزش و پرورش مربوط به ادارات كل آموزش و پرورش استانها مي‌باشد كه نسبت به سال گذشته بيش از 27 درصد رشد داشته است و همين دال بر آن است كه ساير برنامه‌هاي وزارت آموزش و پرورش كاهش بسياري داشته‌اند كه ميانگين رشد به 18 درصد رسيده است.

ـ با توجه به عدم پيش‌بيني برخي از هزينه‌هاي وزارت آموزش و پرورش در لایحه بودجه همچون پاداش پايان خدمت بازنشستگان، پرداخت مطالبات حق‌التدريسي، حق‌الزحمه برگزاري امتحانات، آموزش استخدامي‌هاي ماده (28) اساسنامه دانشگاه فرهنگيان، آموزش يكساله مشمولان قانون تعيين تكليف استخدامي، مطالبات معوق سال‌هاي گذشته فرهنگيان و عدم برآورد نياز واقعي نيروي انساني در سال آينده، بيش‌برآوردي منابع و كم‌برآوردي هزينه‌ها و از همه مهم‌تر ثابت ماندن بهاي تمام‌شده برخي از برنامه‌ها و فعاليت‌ها مي‌توان گفت كه سهم هزينه‌هاي پرسنلي آموزش و پرورش در سال 1399 با توجه به پيش‌بيني افزايش 15 درصدي حقوق و مزاياي كاركنان، به بيش از 100 درصد جمع كل اعتبارات اين وزارتخانه خواهد رسيد و آموزش و پرورش در سال 1399 همچون سال‌هاي گذشته با كسري بسيار شديد بودجه مواجه خواهد شد.

ـ تناسب و عدالت در تقسيم اعتبارات برنامه‌اي وزارت آموزش و پرورش رعايت نشده است. به‌نحوي كه عموماً رديف‌ها و برنامه‌هاي مرتبط با عدالت آموزشي و كيفيت آموزشي همچون برنامه كيفيت‌بخشي به فعاليت‌هاي آموزشي، توسعه عدالت آموزشي، توسعه كمي‌وكيفي آموزش پيش از دبستان و كاهش آسيب‌هاي اجتماعي دانشآموزان به‌شدت كاهش يافته است. در اين شرايط يكي از راههاي هميشه آزموده دولت براي جبران كسري بودجه، كاهش سهم اعتبار برنامه‌هاي كيفيت‌بخشي اين وزارتخانه است كه اين امر خود با توجه به كاهش بسيار شديد اعتبار برنامه مرتبط با كيفيت آموزشي و عدالت آموزشي خطر جدي براي تعميق نابرابري آموزشي، از بين رفتن عدالت آموزشي و ادامه روند كاهشي كيفيت آموزشي مي‌باشد.

دانلود متن کامل گزارش

مطالب مرتبط:

- گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس: نکات مهم و محورهای تصمیم‌گیری در خصوص لایحه بودجه سال 1399